A partir de la segunda mitad de la década de los noventa, la tendencia al incremento de los gastos y la caída en los ingresos tuvo como consecuencia un agravamiento de la situación de las finanzas públicas, pese a lo anterior, la razón déficit/PIB no se modificó sustancialmente y se ubicó alrededor del 3%.

    La caída en los ingresos obedeció al menor dinamismo del impuesto de ventas, producto básicamente por el menor nivel de actividad interna así como por los efectos del programa de desgravación arancelaria que mermaron la recaudación de aduanas. Una característica interesante de destacar es la disminución en la importancia relativa de este último rubro con respecto al total. En efecto, en 1995 la recaudación en aduanas generaba el 47% de los ingresos del Gobierno Central mientras que para el 2001 dicho porcentaje cae al 42%. En contraste, la recaudación por concepto de ventas y renta aumentaron su participación relativa pasando del 16% y 16,1% en 1995 al 18,5% y 21,7% respectivamente en el 2001. Un análisis más detallado de los ingresos refleja que en promedio, el 99,0% de estos provienen de la recaudación de los diferentes tributos.

    Por otro lado, el actual sistema impositivo es altamente regresivo ya que el 75% de los ingresos tributarios se obtiene de impuestos indirectos (ventas, exportaciones e importaciones) y únicamente el 25% restante proviene de rubros tales como renta. Otra característica del actual sistema tributario es la existencia de bases gravables pequeñas, ejemplos de lo anterior lo constituyen los tributos de renta y ventas cuyo ámbito de cobertura es muy limitado dado que en el primer caso, la mayoría de los asalariados se hallan fuera de la base del impuesto mientras que en el segundo sólo se gravan algunos servicios.

    La dinámica en el caso del gasto ha sido diferente, por una parte, los esfuerzos de contención de este agregado en el rubro de giros han dado sus frutos. Esta partida que en 1995 representaba cerca del 57% se redujo hasta llegar a constituir el 45% de las erogaciones totales del Gobierno Central para el año 2001. Sin embargo, el pago de intereses se ha mantenido relativamente estable constituyendo una cuarta parte del gasto total, lo anterior, debido al crecimiento en el saldo de la deuda interna (ver más adelante).

    Una situación particular se presenta en el caso de las transferencias las cuales duplican su importancia relativa pasando del 14,2% del total de las erogaciones en 1995 al 28,7% en el 2001; sin embargo, dicha evolución es engañosa debido a que si se analiza al interior de esta partida, los pagos por concepto de Certificados de Abono Tributario (CAT) se reducen mientras que las transferencias a la educación superior mantienen su importancia relativa (6% del total de los gastos), el rubro de otras transferencias es el que muestra un crecimiento considerable, debido al pago de subsidios por parte del Gobierno a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) por la compra de combustible y al Consejo Nacional de la Producción (CNP), recursos girados al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) así como los destinados al pago de becas y transporte a estudiantes. Este rubro pasó de representar cerca del 2,0% del gasto para el lapso 1995-1999 al 9% y 19,6% del gasto en los últimos dos años.

    Dentro de las principales características del gasto destacan la rigidez del mismo así como la escasa vinculación de éste con el presupuesto y el proceso planificador. En el caso de la rigidez, ésta se explica por la existencia de obligaciones tales como salarios, pensiones, cuotas de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) así como los denominados destinos específicos. Estos últimos los conforman partidas tales como las transferencias al Poder Judicial (6% de los ingresos corrientes), al Ministerio de Educación (6% del PIB del año anterior) y al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) (7% del impuesto sobre la renta), sólo para citar unos pocos casos y representan el 42,2% del presupuesto del Gobierno Central. Si a lo anterior se suman las erogaciones por concepto de pensiones, intereses, etc se tiene que el 93% de los gastos del presupuesto se hallan predeterminados, lo cual restringe el margen de maniobra para realizar inversiones, dado que el 7% debe destinarse a cubrir obligaciones tales como transferencias y compra de bienes y servicios.

    Por otra parte, el proceso presupuestario se halla desvinculado a la planificación estratégica, por ello la reciente Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (Ley Nº8131) obliga a realizar el ejercicio presupuestario, considerando las acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y estableciendo indicadores y metas de cumplimiento para los diversos programas presupuestarios. El objetivo de lo anterior es llegar a determinar el costo unitario de la prestación de un servicio a fin de valorar su viabilidad económica. En este contexto, la Contraloría General de la República, los Ministerios de Planificación Nacional y de Hacienda deberán interactuar en el proceso de evaluación y seguimiento a fin de valorar el grado de cumplimiento de las diversas metas.

    Todo lo anterior ha generado un déficit en las cuentas del Gobierno Central que se ha convertido en un problema crónico. Durante los últimos seis años dicho déficit ha representado cerca del 3,0% de la producción nacional, constituyéndose en un serio limitante para el desarrollo del país.

• Elevada inelasticidad; es decir, rigidez del gasto del Gobierno: existen ciertos rubros de gasto tales como pensiones, intereses, salarios ^2/ que por su naturaleza muestran un crecimiento cada vez mayor.

• Destinos específicos: hasta el año 2001 representaron cerca del 42,0% del presupuesto del Gobierno Central. Si a lo anterior se suman partidas como pensiones e intereses, la consecuencia es que un 93,0% de los gastos del presupuesto están predeterminados^3/.

• Estructura tributaria: El 75% de los ingresos del gobierno provienen de impuestos indirectos; además, las bases gravables son muy pequeñas por lo que su ámbito de aplicación es muy limitado.

• Evasión: este problema se ha vuelto un desafío porque posee raíces de índole cultural, aparte de la limitación de mecanismos eficaces de control que eviten el fraude tributario.

    Para financiar el faltante de recursos, el Estado ha recurrido al endeudamiento en el mercado local, principalmente, al aumentar la deuda interna en muy poco tiempo. Por ejemplo, para solucionar este problema en 1995 cada costarricense debía aportar 150.000 colones, mientras que, en el año 2001 dicha cifra se elevó aproximadamente a 500.000 colones.

    La existencia y persistencia del déficit financiado cada vez más por la vía del endeudamiento interno constituye, de esta manera, un serio obstáculo para el desarrollo ya que puede generar limitaciones crediticias para el sector privado con el consecuente desaliento para el empleo de recursos, incrementos en las tasas de interés y mayor inflación; convirtiéndose en uno de los principales obstáculos para erradicar la pobreza.

    La problemática de la deuda es de particular relevancia debido a los efectos que dicho agregado tiene sobre la economía. El problema no es nuevo ya que desde inicios de la década pasada se ha advertido sobre las consecuencias de obviar dicha problemática. Las medidas adoptadas por las diferentes administraciones en algunos casos se han remitido a administrar dicho problema y en otros a plantear soluciones parciales. Para tener una idea de la magnitud del problema, si en 1995 cada costarricense debía aportar cerca de 150.000 colones para cancelar la totalidad de la deuda interna, en la actualidad dicho monto se ha elevado a cerca del medio millón de colones, es decir, en un lapso de seis años el monto per cápita se ha más que triplicado. Lo anterior significa un gran peso sobre la economía ya que la razón deuda interna/PIB asciende actualmente al 37,5% mientras que en 1995 dicho porcentaje era del 25% y sus efectos sobre el costo de vida y el nivel de pobreza son cada vez más notorios.

    Las múltiples responsabilidades asignadas al Estado costarricense en los diversos ámbitos de la realidad nacional, requieren de un importante y creciente flujo de ingresos, la carga tributaria prácticamente no se ha modificado en el último sexenio manteniéndose alrededor del 12,4%.

    Aparte de las características estructurales del sistema tributario arriba señaladas, lo anterior obedece a la inexistencia de una cultura tributaria en la ciudadanía que propicia y fomenta la evasión en el pago de impuestos, lo cual se refuerza con el exiguo volumen de recursos destinados a la recaudación de tributos que no permite la aplicación eficiente de controles a fin de detectar a los evasores. El desequilibrio entre ingresos y gastos ha hecho necesario recurrir al endeudamiento para sufragar un volumen cada vez mayor de erogaciones lo cual se refleja en la creciente tendencia del endeudamiento ya mencionada.

    Este círculo vicioso continuará a menos que se tomen medidas a la mayor brevedad posible. Por una parte es necesario racionalizar el empleo de recursos públicos (evaluación de los diversos programas del sector público, eliminación de gastos superfluos, sub-ejecuciones presupuestarias, etc) así como continuar con los procesos de reingeniería de la deuda y principalmente incrementar los ingresos mediante la disminución de la evasión y mejoras en la recaudación.

Las consecuencias de no hacer nada (escenario pasivo)

    De no tomarse las medidas correctivas pertinentes, el deterioro en la situación de las finanzas públicas continuará. Según el informe de la Comisión de ex ministros de Hacienda, las proyecciones del escenario pasivo; es decir de que no se tomen medidas, se resumen así:

CUADRO 2: FINANZAS DEL GOBIERNO CENTRAL BAJO UN
ESCENARIO PASIVO, 2002 - 2006
(como porcentaje del PIB)

    Resaltan dos consecuencias alarmantes: por una parte, el incremento progresivo de la razón déficit/PIB que pasaría del 3,9% en el 2002 al 12,0% en el 2006 y su consecuente aumento de la razón deuda/PIB, que pasaría de 39,8% al 56,3%. Al no tomarse medidas de ninguna índole y aún suponiendo que se produce una mejora en la recaudación por concepto de tributos, la carga tributaria permanece invariable, alrededor del 13,2%; el incremento en los gastos obedecerá al mayor pago por concepto de intereses, dado que al excluir este componente las erogaciones permanecen alrededor del 15,5% del PIB.

    En conclusión, si bien el gasto por concepto de pensiones y educación muestran incrementos progresivos, estos no son tan importantes como los relativos a la carga por concepto de pago de intereses, en particular los de la deuda interna. De esta manera, dicho rubro se constituye en el principal disparador del gasto para el lapso 2002-2006.

    Además de los efectos del déficit sobre la situación financiera del Gobierno Central, están las consecuencias que su financiamiento tiene sobre la población costarricense por medio de: mayores tasas de interés, más inflación (17% en promedio como cálculo conservador), estancamiento económico y mayor pobreza. El panorama anterior se constituye en una luz de alerta para tomar las medidas necesarias, a fin de evitar consecuencias negativas en el nivel de vida de la población.

Medidas correctivas propuestas (escenario activo)

• Propuesta de la comisión de ex-ministros de Hacienda (Proyecto de Ley de Ordenamiento Fiscal)

    Ante un panorama tan desalentador como el presentado anteriormente en las finanzas públicas, los señores ex ministros de Hacienda propusieron una serie de medidas correctivas, que dieron origen al Proyecto de Ley de Ordenamiento Fiscal. Estas medidas incluyen, en cada uno de los siguientes temas, lo siguiente:

Gasto del Sector Público:

• Eliminar los impuestos que el Estado cobra a programas específicos.

• Controlar aquellos gastos que crecen más rápido que la economía.

• Combatir el abuso de los recursos del Estado y erradicar el gasto superfluo.

• Presupuestar en base cero y no en base a gastos históricos.

• Revisar incentivos a funcionarios públicos para que obedezcan a criterios de productividad y no de antigüedad.

• Crear un único sistema nacional de pensiones, el cual estará a cargo de la CCSS y eliminar los privilegios en otorgamiento de pensiones de lujo.

• Conformar una Comisión de alto nivel que revise el presupuesto y determine qué programas y/o instituciones deben ser eliminadas.

• Establecer que la creación de nuevas instituciones o programas deben tener fecha de extinción para forzar la revisión de su efectividad y beneficio.

• Revisar la asignación de gastos constitucionales y establecer su revisión periódica.

• La transferencia de recursos a las municipalidades debe ir acompañada de la disminución del gasto en el Estado.

• Revisar el Servicio Civil, a fin de evitar posiciones de por vida.

Deuda

• Canjear la deuda en manos de los entes del Estado, de corto plazo por largo plazo.

• Aplicar el concepto de "caja única" para retirar cerca de 40.000 millones de colones que se encuentran en manos de entes estatales, producto de fondos aportados por el Estado y no gastados.

• Solicitar a algunos entes estatales que donen al Estado sobrantes de flujo de caja que tienen y que no afectan sus operaciones.

• Obligar a los entes públicos a comprar títulos del Gobierno por ventanilla de Tesorería, para garantizar el valor real de sus inversiones y evitar especulaciones de mercado en perjuicio del Fisco.

Ingresos fiscales

Pasar del sistema actual a un sistema moderno de renta global y universal, para ello se debe:

• Establecer sistemas de medición de riqueza individual mediante controles cruzados que permitan determinar, externamente, el monto global de los ingresos que el contribuyente tuvo, a fin de compararlos con su declaración de renta.

• Eliminar todas las exenciones actuales, de manera que todos los contribuyentes declaren y paguen el impuesto de renta, incluyendo cooperativas y otros contribuyentes que en el pasado han estado exentos. Lo anterior permitirá mantener la tasa actual del impuesto sobre la renta.

• Eliminar todas las exenciones y distorsiones actuales, de manera que todos los ingresos sean parte de la renta imponible.

• Establecer tarifas especiales para gravar las ganancias de capital, previa indexación del valor de adquisición.

• Implementar un sistema de disminución paulatina de la tasa del impuesto sobre la renta a medida que se sube el de las empresas en zona franca, para que el país pueda mantenerse competitivo a la inversión extranjera y al mismo tiempo cumplir con lo estipulado en los acuerdos de la OMC.

• Pasar de un sistema de Impuesto de ventas a un sistema de Impuesto sobre Valor Agregado (IVA) y mantener la tasa actual del 13%.

• Ampliar la base actual para cubrir servicios y otros no tasados en la actualidad.

• Mantener la exención de la canasta básica.

• Eliminar impuestos menores cuyo costo de recaudación sea superior al monto recaudado.

• Incrementar al doble las tasas de impuesto sobre la propiedad de vehículos.

• Incrementar el impuesto único a los combustibles en 10,00 colones, solo para la gasolina.

• Crear un impuesto anual de $200,00 por cada sociedad anónima registrada.

• Exigir que las empresas del Estado paguen el impuesto sobre la renta y distribuyan dividendos pero prohibir que se capitalicen.

• Eliminar todas las distorsiones relacionadas con esquemas tributarios diferenciados.

Modernización de la administración tributaria

• Crear la Agencia Nacional de Recaudación como ente desconcentrado que reporta al Ministro de Hacienda, la cual deberá garantizar una recaudación eficiente y efectiva.

• Crear el mecanismo de cobro administrativo, en tal forma que dicha agencia pueda, sin violentar el derecho al debido proceso, efectuar el cobro administrativo de los tributos.

    Como puede observase en el cuadro siguiente, estas medidas generarían tres efectos:

• Incremento de la recaudación tributaria en un 2,56% del PIB.

• Ahorro, al final del período, en los gastos públicos (sin intereses) del 3,4% con respecto al PIB, en comparación con el escenario pasivo (se pasa de 16,7% en escenario pasivo a 13,3%).

• Disminución de la deuda interna al 17,5% con respecto al PIB en el 2006 (un 20% de ahorro en comparación con el escenario pasivo), lo cual repercutiría en una disminución de la deuda total, al pasar de un 39,3% en el 2002 a un 27,6% al final del período.

    Como resultado, se disminuiría el déficit del Gobierno Central hasta llegar al 0,0% en el 2006, lo que permitiría que el déficit combinado para todo el sector público pase de un 3,8% en el 2002 a un 0,2% en el 2006, tal y como se presenta en el cuadro siguiente. Esto permitirá tasas de crecimiento económico sostenido, baja inflación, bajas tasas de interés y creación de empleo que finalmente se podría traducir en una asignación eficiente de recursos, principalmente en materia de educación, vivienda y salud, beneficiando a los grupos de la sociedad con menos ingresos.

• Propuesta del Gobierno (Proyecto de Ley de Emergencia Fiscal)

    Mientras se discuten las reformas para solucionar el problema de las finanzas públicas, el Gobierno presentó, a finales del mes de julio de 2002, un plan de contingencia para aliviar la situación. Dicho plan se aprobó en Comisión en octubre de éste mismo año y basa su accionar en tres ejes fundamentales: racionalización del gasto público, eficiencia en la recaudación y creación de nuevos impuestos dirigidos a las clases con mayor capacidad de pago.

    Este conjunto de medidas permitirá un incremento en la recaudación para el año 2003 cercano a los 100.000 millones de colones, lo cual se traducirá en una reducción en el déficit del Gobierno Central de 1.7% del Producto Interno Bruto, dicho indicador (razón déficit/PIB) se proyecta que disminuirá de 4.1% al 2,4% para ese año.

   Específicamente, en lo referente a la creación de nuevos impuestos, se pretende lograr un incremento de 62.666 millones de colones para el año 2003 a través de: aumento de 1 a 6 puntos porcentuales en el impuesto sobre la renta (24.956 millones), el impuesto a personas jurídicas por un monto promedio de 600.000 (18.240 millones), aumento a aranceles de Registro Público así como licores y cigarrillos (5.500 y 4.700 millones respectivamente). La creación de tributos tales como el impuesto a la propiedad de vehículos y a los centros de recepción de apuestas permitirán recaudar 9.270 millones de colones adicionales.

    En cuánto a racionalización del gasto las principales medidas consisten en la reestructuración de la deuda (condonación) que se espera reditúe cerca de 15.000 millones, la disminución del presupuesto que permitirá ahorrar 12.000 millones de colones y otras medidas complementarias.  En total se espera que la racionalización del gasto genere 32.600 millones de colones.

    Las medidas para mejorar la eficiencia en la recaudación tributaria tales como la amnistía tributaria, una política agresiva de cierre de negocios y el aumento de controles cruzados permitirán obtener 4.200 millones de colones adicionales.