Modernización del Estado, rendición de cuentas y participación ciudadana
Diagnóstico

    La transformación de las funciones estatales en nuestro país ha constituido un componente de un proyecto mayor, encaminado a dotar de un nuevo modelo de desarrollo al país. Las propuestas abarcaron la liberación de los mercados, la apertura completa hacia el comercio exterior y la reforma del Estado.

 La reforma del Estado

    Con la aplicación de los Programas de Ajuste Estructural, que se han ejecutado casi de manera uniforme en todos los países de la región, se inicia el denominado “reformismo”. Específicamente, la reforma del Estado en la década de los 90, se asienta en una estructura existente conformada por la Comisión Coordinadora del Programa de Ajuste Estructural (PAElll), la cual tenía la tarea de establecer las líneas generales que debía contener el Programa de Ajuste Estructural; una evaluación integral de la Administración Pública ordenada por disposición de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, que realizarían comisiones de estudio en las instituciones específicas que indica la ley y un Programa de Movilidad Laboral que sería ejecutado por una Comisión Presidencial, coordinada por el Ministro de la Presidencia, con la participación de los Ministros de Hacienda y de Reforma del Estado, creada para establecer los grandes lineamientos del Programa de Reforma del Estado y aprobar proyectos específicos en este campo en cada institución. Dicho programa, además, contó con el apoyo de la Fundación de Cooperación Estatal (FUCE), creada con el apoyo de FINTRA y para colaborar con la ejecución del programa.

      Sobre la estructura planteada se elaboró la Primera Agenda de la Reforma del Estado, que contenía las siguientes acciones estratégicas: Revisión y análisis de las estructuras monopólicas existentes en el país con el fin de determinar la conveniencia de su eventual supresión, entre ellos, ferrocarriles, puertos nacionales, telecomunicaciones, banca nacionalizada, seguros, licores, derivados de petróleo; Democratización Económica que contenía dos acciones: el Proyecto de Ley Marco de Democratización que abría espacios de libertad para que toda la actividad menor en la prestación del servicio público, pudiera ser trasladada o explotada directamente por el sector privado. Tal iniciativa se consagra en la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, Nº7407 promulgada en mayo de 1994; Venta de algunas empresas del Estado al Sector Privado, entre ellas, Cementos del Pacífico S.A., Fertilizantes de Costa Rica S.A., Refinadora Costarricense de Petróleo, Fábrica Nacional de Licores y el Sistema Nacional de Radio y Televisión; Reestructuración Institucional del Aparato Público, para lo cual se realizaría  una evaluación en dos niveles: evaluación institucional y evaluación sectorial. Debe resaltarse en esta acción, que en cuanto al mejoramiento de servicios que brinda la gestión pública, este Gobierno crea las Contralorías de Servicios, como un instrumento de participación ciudadana y rendimiento de cuentas que permite promover el mejoramiento continuo en la prestación de los servicios.;  Desregulación, cuyo objetivo específico fue simplificar y modernizar la gestión en las instituciones públicas, específicamente en aquellas áreas donde más seriamente se entorpecen los esfuerzos de los sectores más dinámicos y productivos de nuestra economía y que brindan servicios  al público. En esta acción se creó una Comisión que debía presentar un informe sobre las áreas prioritarias, así como las modificaciones legales y reglamentarias necesarias para lograr el objetivo propuesto; Función Pública, que contenía tres componentes: un informe detallado sobre la situación de los Recursos Humanos del Sector Público, una propuesta de funcionamiento para el Régimen de Servicio Civil y un proyecto de Ley de Empleo Público; Planificación, programación y formulación presupuestaria, que conducía a incorporar técnicas modernas de presupuestación, establecer indicadores de eficiencia y eficacia y a redactar proyectos de ley para legitimar un nuevo sistema de planificación y una nueva ley de Administración Financiera; Creación de la Comisión de Reforma del Estado Costarricense, la cual ya había tenido un antecedente; Campaña de Educación Cívica y Formación Ciudadana, cuyo objetivo era sensibilizar al pueblo costarricense del verdadero cometido del Programa de Reforma del Estado, el cual era identificado únicamente con el Plan de Movilidad Laboral; Seminarios de alto nivel nacional e internacional, específicamente en el campo de las experiencias en Reforma del Estado, en el tema de seguros y refinería y distribución de combustibles; Sistema de cómputo que requería el programa.

   En el ámbito de la Organización del Estado, Costa Rica, desde los años 70, implementó la regionalización como una estrategia de desconcentración de las Instituciones del Estado Costarricense, a fin de atender las  crecientes demandas y expectativas de la población, especialmente de las zonas periféricas y rurales de nuestro país y el poder impulsar un crecimiento y desarrollo justo y equilibrado, tendiente a disminuir las desigualdades interregionales. Ello sirvió para la consolidación de las Oficinas Regionales Institucionales y el establecimiento de mecanismos de participación regional y sectorial basado en los Consejos Regionales de Desarrollo, proceso direccionado por MIDEPLAN en busca de una mayor coordinación institucional y el estímulo de proyectos de inversión  pública.

    Posteriormente a mediados de la década de los 80, se empieza a dar una tendencia al abandono y desestimulación de las políticas regionales, lo cual produce, principalmente en las regiones periféricas, una disminución de los servicios y actividades institucionales,  profundizando así las desigualdades sociales y económicas de las regiones periféricas con respecto a la Región Central del país. En ausencia de ese papel promotor del Estado, han surgido en los últimos años, especialmente en las regiones periféricas, por parte de los sectores organizados, algunas iniciativas en la búsqueda de alternativas de desarrollo, de inversión privada, especialmente en los sectores turismo y agropecuario.

    Por otra parte, con fundamento en los compromisos adquiridos por Costa Rica en la “Cumbre de la Tierra”, brinda un espacio a la participación ciudadana y al desarrollo regional, con la creación de la Comisión Organizadora del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), como una instancia de diálogo permanente y mutuamente productivo, entre el Gobierno de la República, las Organizaciones No Gubernamentales y otros actores para el desarrollo sostenible, cuyo objetivo es crear una visión a largo plazo sobre el desarrollo con participación ciudadana. Tal iniciativa gubernamental se concretó en la creación mediante Decreto Ejecutivo Nº 23671-MIRENEM-PLAN, donde se crearon también los Consejos Regionales de Desarrollo Sostenible.

    En la administración que inicia en 1994 se establece  un Programa de Reforma del Estado que  tuvo como objetivo, transformar, descentralizar y modernizar la Administración Pública Costarricense, con el fin de aumentar su eficiencia, mejorar los servicios que debe prestar y reducir el gasto público. Dicho programa contenía los siguientes componentes: Reforma Sectorial e Institucional, cuyo objetivo consistía en un mejoramiento en la eficiencia y en los servicios brindados, así como en una reducción de costos y un mejoramiento en la administración de los recursos humanos,  partiendo de un estudio de cada sector y sus instituciones; Reforma del Régimen de Empleo y Servicio Civil, que buscaba promover la equidad y la justicia entre los sistemas que componen el sector público en relación con el empleo, ello a través de un proyecto de Ley de Empleo y una reforma a la estructura y funcionamiento del Servicio Civil; Reforma del Sistema de Presupuesto y Contabilidad, el cual pretendía modernizar el sistema de presupuesto y contabilidad, revisar los procesos y establecer los controles necesarios que redujeran el impacto de los aumentos automáticos de los gastos y mejorar la función de evaluación y control de la gestión pública. Vale destacar –por la importancia que reviste la evaluación en la reforma del Estado-  que esta Administración concretó específicamente en esta materia, la creación en 1994 del Sistema Nacional de Evaluación (SINE),coordinado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica por medio de una Unidad Coordinadora, cuyo objetivo primordial fue establecer el vínculo entre los insumos, los productos y los resultados de los programas y políticas del Gobierno. Tal decisión respondió a que el Gobierno de la República consideró fundamental la evaluación como un instrumento poderoso para la reforma del Estado;  en el sentido que nos revela los aciertos y desaciertos del Gobierno, permitiendo potenciar lo acertado y tomar las medidas correctivas para superar los desaciertos.  La evaluación se perfiló como el instrumento por excelencia para rendir cuentas y potenciar la transparencia al interior de la Administración Pública, así como del Gobierno a los ciudadanos; contribuyendo al enriquecimiento de nuestra democracia.  A partir de 1996 se desarrolló la metodología de Compromiso de Resultados (CDR); instrumento utilizado por la Presidencia de la República para evaluar y dar seguimiento a acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo;  Reforma Nacional de Generación de Empleo (reducción voluntaria de plazas del sector público, supresión forzosa de plazas del sector público, plan de reubicación de los funcionarios desplazados);  Desincorporaciones y Contrataciones, cuyo objetivo era determinar las instituciones con posibilidades a ser desincorporadas y los servicios que pueden ser contratados externamente. En razón de lo anterior, se consideraron como instituciones de posible desincorporación (CORBANA, ICAFE, Oficina de la Semillas, LAICA, DINADECO, CORTEL, SINART, IFAM, INFOCOOP, CONICIT, Editorial Costa Rica e Imprenta Nacional) y se promovió la contratación de servicios externos con sociedades anónimas laborales, cooperativas o empresas privadas de los trabajadores en las áreas no sustantivas de la función pública.

    Se concreta mediante la promulgación de la ley Nº 7593, la creación de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, la cual alberga como instrumento de participación ciudadana el establecimiento de la figura de la audiencia pública para la definición de políticas tarifarías.

    El tema de la descentralización ha estado en discusión en diferentes momentos, pero a pesar de ser una demanda claramente sentida por la población, su debate y toma de decisiones políticas no ha sido una prioridad de primer orden en la agenda de los diferentes gobiernos. Ello en razón, de que el modelo de Estado que ha prevalecido en nuestro país, ha contribuido a la falta de capacidad de gestión de  los Gobiernos Locales, lo cual ha incidido en el deterioro progresivo, de su capacidad  de financiamiento y ejecución, lo que imposibilita el poder enfrentar con responsabilidad la prestación de los servicios a sus comunidades, patentizando de esta manera su marginalidad con respecto al poder institucional del sector público. Todo lo anterior aunado a la falta de atributos, conocimientos y habilidades  de los concejales y alcaldes.

Ante ello, como parte del proceso de democratización y  como consecuencia de las políticas de ajuste estructural, se brinda espacio a la figura de la descentralización con la promulgación de la ley Nº 7509 “Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles” en junio de 1995, la que ha significado una recuperación importante de los recursos municipales respecto al Gobierno Central. Tal espacio se complementa con Ley Nº 7755 “Ley de Control de las Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional” , en sentido que se confiere a las municipalidades la potestad de distribuir los montos asignados a los cantones, priorizar las necesidades y la selección final de los proyectos y programas que se financien con las partidas específicas. La promulgación de estos cuerpos normativos contribuye a iniciar el camino que permita la  redistribución de atribuciones entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales. El Estado se concentra en sus actividades exclusivas y en la dirección estratégica de la Nación, mientras se delega parte importante del diseño y de la ejecución en las Municipalidades.

    En el periodo de administración Rodrìguez Echeverría 1998-2002 se concreta en gran medida el proceso de reforma de Administraciones anteriores. En materia de simplificación de trámites administrativos se promulga la Ley Nº 8220 “Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos. En cuanto a la evaluación de Resultados esta Administración consolidó el Sistema Nacional de Evaluación y extendió y continuó la aplicación de la metodología de los compromisos de resultados para evaluar acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo. La consolidación de la evaluación como instrumento toma rango constitucional en este Gobierno, con la modificación en el año 2000 al artículo 11 de nuestra Constitución Política, el cual sujeta a la Administración y a los servidores públicos al procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas. Asimismo se promulga en octubre del 2001 la Ley Nº8131 “Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos”, en cuanto a la planificación, programación, formulación y evaluación presupuestaria. Debe resaltarse que este cuerpo normativo sujeta todo presupuesto público al Plan Nacional de Desarrollo, instrumento -ahora vinculante- que constituirá el marco global que orientará los planes anuales operativos institucionales.

    Asimismo encomienda al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y al Ministerio de Hacienda, la evaluación de resultados de la gestión institucional para garantizar tanto el cumplimiento de objetivos y metas como el uso racional de los recursos, así como la evaluación de impacto que implica la medición del uso de los bienes y servicios brindados por el Estado, en la población beneficiaria; aspecto en el que poco se había avanzado. A la  Contraloría General de la República le encomienda realizar el dictamen sobre los informes de las evaluaciones realizadas para someterlo al control político de la Asamblea Legislativa.  Este cuerpo normativo consolida y redimensiona los procesos de planificación - presupuestación, definiendo competencias y  buscando unir esfuerzos de las instituciones rectoras en esos procesos, a fin de que establezcan la coordinación necesaria que permita y facilite a las administraciones públicas mejorar su gestión.

    Tal proceso de reforma termina de consolidarse con la promulgación en julio del presente año, de la ley Nº 8292 “ Ley General de Control Interno”, en la cual se establecen los criterios mínimos que deberá observar la Contraloría General de la República y los entes y órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento y perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno.

    El país ha avanzado en la evaluación de los servicios públicos. Las Contralorías de Servicios se crean desde los inicios de los años 90 y se desarrolla una labor de ascenso a partir de ese momento; en esencia éstas buscan procurar el acercamiento entre las instituciones y los usuarios a fin de iniciar una evaluación de los servicios en la gestión pública. Actualmente existen 155 Contralorías de Servicios, de las cuales 52 pertenecen al  Gobierno Central e instituciones descentralizadas ( incluye Sistema Bancario Nacional), 8 en las Municipalidades y 1 en el Poder Judicial. Por su parte, la Caja  Costarricense de Seguro Social cuenta con un subsistema de 94 contralorías en Clínicas, Hospitales y Áreas de Salud. Es menester apuntar, que un logro de las Contralorías de Servicios es la existencia de una plataforma institucional, que ha venido evolucionando en los últimos años. Es necesario fortalecer y divulgar el Sistema Nacional de Contralorías de Servicios, como un importante mecanismo de participación ciudadana y de mejoramiento continuo en la prestación de los servicios públicos.

    Un importante aporte de los últimos cuatro años en el ámbito de la reestructuración del aparato público, fue el proyecto de ley Orgánica de la Administración Pública, que pretendía una reestructuración organizativa integral de la Administración Pública Costarricense, específicamente en cuanto a derechos del usuario, órganos superiores de la Administración, competencias ministeriales, conducción de la Administración Pública, organización de competencias, organización administrativa instrumental y regionalización. 

    La descentralización, adquiere mayor espacio dentro del proceso de reforma del Estado, con la promulgación de la Ley Nº 8106 de julio del 2001, “Reforma del Artículo 170 de la Constitución Política”, ya que busca el fortalecimiento de los Gobiernos Locales, trasladando a ellos los recursos financieros que les permitan ir asumiendo paulatinamente, tareas que, en la actualidad realiza el Poder Ejecutivo.

    En cuanto a la privatización de monopolios se gestaron proyectos de ley en seguros, electricidad y telecomunicaciones; no obstante ello, la mayorìa de la población nacional no favoreció emprender acciones de esa naturaleza, particulamente en electricidad y telecomunicaciones

   Finalmente cabe señalar, que dos de las grandes debilidades que han enfrentado los programas de reforma del Estado en nuestro país son la desarticulación y discontinuidad del proceso.